基于低碳经济视角下对资源税改革的探讨-厦门《中国经评论杂志》论文发表

【摘要】资源是人类社会赖以生存和发展的基础，长期以来，我国的经济发展模式主要是以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式，造成环境被大面积污染，资源被大量浪费和消耗，资源环境问题日益突出和尖锐。资源税作为一种行之有效的经济杠杆，在促进能源节约和推进可持续发展中有着其他调节方式不可替代的重要作用，我国的资源税制度已经明显无法满足我国当前经济和社会发展的需要，如何进行资源税改革，促进经济可持续发展，是我国当前亟待解决的问题。

关键词：资源税；可持续发展；资源税改革

一、研究背景及意义

随着我国工业化和城市化的迅速推进，资源供给的稀缺与日益增加的能源需求之间的矛盾日益尖锐。也使矿产资源的过度消耗和枯竭更加严峻。税收作为宏观调控的重要手段之一，通过影响资源产品价格，从而影响矿产资源企业的行为，对抑制资源的过度开发和减少环境污染能起到一定的作用。近年来，国家开始着手新一轮的资源税改革。到目前为止，一系列的改革措施已经出台，但是我国资源税税制仍然存在着立法层次低、税制设计不合理等问题，所以接下来改革的重点是什么，是值得我们认真研究的问题。

二、我国资源税存在的问题

人类社会的发展离不开对资源的大量开采和利用，资源是人类赖以生存和发展的基础，这也是资源税为何能够影响经济发展的原因。然而,我国现行的资源税由于受税种本身设计理念的影响，存在着立法层次不高、税制设计不合理等问题，使得现行资源税无法有效起到对资源的调节和对环境的保护，不能实现社会、经济、生态的可持续发展。

（一）资源税立法层次不高

随着经济的不断发展，建设社会主义法制国家是我国政府不断努力的方向，法律体系在不断地完善。我国关于资源税的法律条例，是指1994年开始施行的《中国人民共和国资源税暂行条例》，这些年资源税也在随着经济和社会的发展不断完善，但是在法律层次上，它是由国务院颁布的，实质上一直属于行政法规，不属于真正意义上的法律。相比其他具有完善税收制度的国家，我国的资源税立法层次明显低了，无法对资源税的征收管理提供更加强有力的法律保障。资源税立法层次较低的原因是因为在改革开放前期，我国需要快速的经济发展，当时采用的是粗放型的发展模式，没有对保护资源和环境产生足够的认识。

（二）资源税税制设计不合理

1、征税范围过窄

我国目前的资源税征税范围为7大类，虽然相较于最初的石油、煤炭天然气三种相比，目前已经扩大了范围。但是资源税课税范围仍然存在过窄的问题，它仅仅包括了矿产资源和盐，而对于其他自然资源，例如水、森林、草原等没有征税，资源税应该对一切不可再生和可再生的资源征税，我国目前的资源税没有起到对企业的引导作用，相反，由于税制设计的不公平，一些资源征税，而另一些资源不征税，这些不征税资源利用成本太低，导致企业对于这些资源大肆开采，不仅浪费资源而且破坏生态环境，与可持续发展理念相悖。

2、资源税税率低，不能发挥正常的调节职能

目前资源税的税额是按照1994年资源品目制定的，应税资源品中最高税额60元/吨，最低税额0.3元/吨，这是出于当时资源开采企业的经济效益普遍较低的考虑。之后，随着各类资源价格的不断攀升，尽管国家在2011年调整了资源税的税额标准，但税负水平整体还是偏低。从企业的角度看，由于资源税税负过轻甚至微乎其微，企业大多并不在乎这个税收负担，导致在无休止的掠夺性开采中，尽管资源开采企业收益不断上升，但是资源利用率低下，资源浪费也达到惊人的程度。过低的资源税收入也导致我国迟迟无法建立起系统而完善的生态补偿机制，并且落后地区提供低价的资源，发达地区消耗廉价资源的现状还进一步拉大了区域发展差距，这些显然不符合可持续发展的要求。

近些年我国不少专家对资源税税率进行了具体定量的研究，以煤炭行业为例，曹爱红等（2011）认为应该根据矿产资源的贡献率来设置税率，而贡献率则该由开采的边际成本运算得来，计算得出煤炭行业的资源税税率应为4.5%。郭菊娥等（2011）运用CGE模型对煤炭行业税改进行了分析，她认为如果提高煤炭行业的资源税税率对GDP的影响不是那么大，而且煤炭行业的消费量减少，由消费者和企业共同承担税负，并认为煤炭行业的资源税税率应为5%。张国华等（2011）利用层次分析法(Analytic Hierarchy Process,简称AHP)选取16个指标，计算得出我国的煤炭行业资源税该由现存的0.3-5元/吨提高至13元/吨。徐晓亮等（2012）利用一般均衡模型，以从价计征为基础分析得出当经济发展水平较低时，应该采用3%-5%的税率；当经济发展较平衡时，应该采用5%-7%的税率；当经济发展水平较高时，则应采用7%-9%的税率。

3、计税依据不科学

1994年税制改革，资源税沿袭了原以应税资源产品销售数量和自用数量为计税依据的计税方法。虽然在2011年，将原油、天然气改为从价征收，在2014年底，将煤炭资源税改为从价计征，在2015年，又将部分稀土资源转变为从价征收，但从整体看，我国资源税仍以从量征收为主。仅从征管的角度看，按销量征税具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但是从资源税的征税目的看则是不可取的。从量定额计征方式使资源税丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能，割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。

（三）重复的税费征收，税费关系混乱

税费关系混乱税费并存的局面在资源领域一直存在着。我国在征收资源税、矿产资源补偿费的同时，还开征了矿山专项维护费、矿产管理费、水资源补偿费、煤炭价格调节基金、开采登记费等，税费混杂。这些费用的存在带来了一些负面影响：第一，这种情况削弱了资源税本应发挥的作用，费用过多过杂，挤占了资源税的发挥空间，甚至造成“费大于税”的现象，不利于资源税体制建设；第二，这些费用还加大了企业的成本；第三，各种收费的不断增多，范围不断扩大，收取费用的单位各自为政，为了追求自身利益巧立名目随意收取费用，这在一定程度上减弱了税收的管理力度，不仅资源状况得不到改善而且也不利于企业长远的发展。

（四）我国资源税设计与可持续发展理念相悖

资源税从性质上划分，可分为一般资源税和级差资源税两种。一般资源税是对占用开发国有自然资源者，无论资源是优是劣，取得的收入多或少，一律平等对待，普遍征收的一种税，其目的是通过让渡国有资源使用权来取得财政收入，同时也可实现保护资源环境的作用。而级差资源税是对占用开发国有自然资源者因资源条件差异获得的级差收入而征收的一种税，它会根据开发的资源优劣、取得的收入多少来确定要征收多少税，其目的是能够为资源企业创造平等竞争的外部条件。一直以来，我国资源税的指导原则都是普遍征收与级差调节相结合，指导原则是很科学的，因为这样不仅能最大限度地保护资源，也能促使资源企业良性发展。但我国的资源税实际上属于级差性质的资源税，注重级差调节却忽略了普遍征收。通过资源税调整资源开发企业之间的级差收入固然很重要，但单纯注重级差调节的资源税无法实现资源税应有的作用：第一，国家和政府对于资源的所有权和管理权没有体现出来，因此政府无法向社会传达征收资源税是为了保护环境和资源的意图，无法发挥资源税具有的保护环境和资源的作用；第二，资源的价值无法得到正确的体现，无法体现不同种类和条件的资源对经济发展的影响以及它们在经济中的不同作用，最关键的是不能将资源开采的社会成本内在化，也就是说，就算开采了资源税，采用了行政手段，也无法消除资源的外部性，不利于企业转变经济增长模式，资源被大肆开采和浪费的现象也无法得到根本转变，不符合可持续发展的要求；第三，企业没有承担开采资源造成的环境影响，企业应交的税额只与开采条件有关。这些显然不符合可持续发展的理念要求。

三、对资源税改革的建议

(一）提高资源税的立法层次

目前我国的《中华人民共和国资源税暂行条例》只是行政法规层面的，而不是法律层面，在当今资源环境约束趋紧的情况下，将资源税提升到法律层面是很有必要的。一部法律的出台，所引起的关注度显然会比行政法规要大，国民也会更深刻地意识到国家对于资源税的重视，从而加强自身观念，有利于促进个人和企业更加合理开发利用资源，促进资源可持续发展真正发挥资源税的调控作用；同时，在法律中完整规定惩罚措施，提高违法成本。真正做到保护资源有法可依，加强我国法制化建设。

（二）明确资源税的定位

我国从1984年开始征收资源税，三十几年来，征税范围由3种变为现在的7种，我国的资源税体系在不断的完善，资源税征税一直坚持“普遍征收，级差调节”的原则，但在实践中我国资源税的定位不准，主要注重级差调节方面，而单纯注重调节级差收入的资源税不能实现可持续发展的目标。因此，我国目前应该将资源税定位为保护资源和环境的税种，而不是简单的收益税。目前，在我国构建环境税的呼声很高，很多专家学者致力研究这一方面，在笔者看来，资源税应该作为环境税的一个重要组成部分，将资源税的目标转向保护资源和环境，而不是简单的调节级差收入，这也需要政府能真正落实“普遍征收，级差调节”的原则，提高政府自身的征收管理能力。

（三）建立完善的资源税体系

1、有序扩大资源税的征税范围

资源，在经济学含义中，主要包括自然资源和社会资源，本文研究的资源税主要是指前者，而前者所包含的有阳光、空气、水、森林、草原、动植物、矿藏等。在我国，资源税的征收范围主要是矿产资源和盐，而从世界范围看，资源税的征税范围主要有矿产资源、土地资源和森林资源。我国长期以来施行的这个课税范围，已经造成各类自然资源被大量污染、破坏和浪费，因此增加课税范围是当务之急。在笔者看来，我们可根据实际操作和技术上的难易程度分步实施，逐步扩大资源税的征税范围，具体如下：

（1）首先将短缺、浪费、破坏严重、但可再生、自身循环修复速度缓慢的自然资源纳入资源税征税范围，例如：淡水资源、海洋资源、渔猎资源、滩涂湿地资源、森林资源等，增加此类资源开采和使用者的成本，防止过度开采，从而使此类资源开采和使用的速度慢于其自身修复再生及循环的速度，对生态环境起到一定的保护作用。

（2）将耕地占用税一并划入资源税，从而达到保护耕地，加强土地资源的合理开发，促进土地资源的优化配置，建立健全的可调控的土地资源税收机制。

（3）将相关资源的经营使用权益纳入资源税征收范围。据知，地质公园、地质遗迹等经营，水力、海洋、林业等自然资源的开发和使用权都已纳入有偿使用的范畴，所以更应该将此类自然资源的使用收益流转纳入资源税的征税范围，方便政府对于此类资源开发经营流转的全过程以及逐个环节进行宏观调控和具体掌握。

（4）对开采和使用自然资源产品过程中产生污染的行为征税。在开采使用自然资源的不少环节都不可避免的造成水污染、大气污染、生活环境污染等。本着谁污染谁治理，谁缴税谁受益的原则，对造成污染的环节和行为征税，并将税款专款专用于治理环境污染和奖励治理环境污染的先进个人及法人。

2、完善资源税计税依据

资源税的计税依据应该要体现资源的稀缺性，越稀缺资源价格越高，只有使资源税计税依据与资源的市场价格挂钩，资源税才能起到更好的调节作用。资源税的计征方式一般有从量计征和从价计征两种。我国长期以来施行的主要是从量计征的模式，但随着经济和社会的发展，这种模式的弊端逐渐显现出来。首先，我国从量计征是根据销售量征收，没有将资源税与资源价格直接联系，资源税不能反映资源的价格变动，资源税与企业开采量无关，造成资源企业开采利用率低，大量资源被浪费，从量计征的资源税无法表现资源自身价值的高低，有悖于资源稀缺性的原则。与之相比，从价税能很好的解决上述问题，从价税将资源税与资源市场价格直接联系，资源税可以反映价格的波动，能够使价格更灵敏地反映市场供需信号，促进能源资源的有效配置，提高资源利用效率并遏制浪费，能够合理反映不同能源资源产品的质量差异，体现税收的公平性原则。我国在最近几次资源税改革中，已经将原油、天然气、煤炭和部分稀土资源由之前的从量计征改为从价计征，这种征收方式不仅提高了当地政府的财政收入，而且可以有效保护资源和环境。有些学者认为应该将资源税尽快全部改为从价计征，但是从价计征也会导致资源的价格上升，一些与居民生活息息相关的资源如果价格突然上涨，可能会导致社会的不稳定，因此笔者认为，我国当前应该采用从价计征和从量计征两种征收方式结合的方法，不是简单地“一刀切”，将除盐以外的6种税目改为从价计征，而盐保持当前的从量计征方式。

3、调整资源税的税率

我国当前的资源税率过低，无法反映资源的稀缺性和不可再生，直接导致资源开发使用成本过低，无法起到保护和调节的作用。改革资源税制，必须重新确定税率，充分发挥定额、定率两种税率形式的作用，适度提高资源税税额、税率标准，尤其是要对非再生性、非替代性、稀缺性的资源课以重税。要在努力推动市场化资源价格形成机制的同时，建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制。此外，还需要发挥差别税率的优势，在设置税率时，加大税率之间的差距，将高税负和差别税率结合起来，不仅可以提高企业对于的开采利用效率，还能有效增加政府的财政收入，符合可持续发展战略要求。税率的设计需要综合考虑多方面的因素，建议构建有关资源税的数据库，收集、整理、分析国际市场、国内市场以及重点矿山、重点品目的资源价格，实时监测资源价格变化，为及时、准确地制定和调整资源税税率、税额提供科学的依据。

（四）税费合并，统一征收资源税

目前我国税费关系混乱，在资源领域相关收费存在严重交叉重叠的现象，资源税自身的地位受到挑战，如果不理请税费关系，不利于建设和完善资源税制体系，而且严重扰乱市场秩序。费用过多过杂，对于政府的征收管理能力也提出了很大的挑战。笔者认为，既然开征的与资源相关的费用，目的也是为了保护资源和环境，以及增加财政收入，与资源税目的大致相同，那就应该将税费合并，统一由国家税务局征收管理。这样有以下几点好处：第一，能够减少征收成本；第二，进一步约束地方政府的权利，避免他们为了追求自身利益而设立费用；第三，降低企业的管理成本；第四，有助于建立完善的资源税税制。当然，税费并存的局面存在已久，不可能一蹴而就，要考虑多方面的因素，尤其是在税费合并之后税制设计这一方面，要科学地设计资源税的税率和计税依据等等，而且要符合资源所在地的实际情况。

参考文献

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